澄委发〔2016〕59号

中共江阴市委 江阴市人民政府

关于进一步深化国资改革促进国企发展的意见

(2016年12月 22 日 )

为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会、习近平总书记系列重要讲话以及《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》(苏发〔2014〕9号)和《中共江苏省委江苏省人民政府关于深化国有企业改革的实施意见》(苏发〔2016〕2号)精神,充分发挥国有资产在我市经济和社会事业发展中的作用,进一步增强国有经济活力、影响力、支撑力,为深化国有资产管理体制改革,进一步推进国有企业市场化建设,提高国有资产使用效益,提高国资公司市场竞争力,现就进一步深化我市国资管理体制改革、促进国资国企健康发展提出如下改革意见。

一、指导思想、基本原则和总体目标

(一)指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,牢牢把握稳中求进的工作总基调,以提高发展质量和效益为中心,围绕培育、做大、做强国资国企,突出市场化改革要求,优化国有资本布局,以实现国有资产保值增值为目的,以理顺体制、完善机制、健全制度、科学营运、规范监管为重点,深化我市国有资产监督管理体制改革,为我市国资国企在市场竞争中实现又好又快发展提供制度、体制、机制保障,为全市经济社会发展作出更大的贡献。

(二)基本原则

1.坚持科学发展原则。国资国企改革突出强化企业的市场主体地位为核心,以国有资本布局调整为抓手,促进国资国企在改革中调整提升、在开放中创新发展,实现有质量、有效益、可持续发展。

2.坚持“三分开”原则。按照政企分开、政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、所有权与经营权分开的原则,确立市政府国资监管机构出资人地位,让企业真正成为市场化的主体;并形成市、镇(街道)、开放园区联动,市级指导、明确职能、各自监管的管理体制,实现规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的国资监管全覆盖。

3.坚持依法监管原则。国资监管机构依法对企业国有资产运行、经营管理实施监督管理,完善制度体系、管控模式和绩效考核机制。对法律法规规定范围内的事项要管住管好,法律法规规定之外的要放开放活。监督管理既要到位、又不越位,既不缺位、又不错位,监管和服务相并重。

4.坚持统筹协调原则。搞好改革的总体设计和具体实施的契合,协调好改革的力度、推进的速度、配套改革联动的进度,形成整体合力。充分发挥企业作为改革主体的能动性和创造性,与制度创新、管理创新、机制创新同步推进,同步配套。

(三)主要目标

完善国有资产运行框架,国有资本运营能力进一步提升;完善国有企业现代企业制度、国有企业内部治理运行能力进一步提升;完善国有企业发展模式,国有企业运行效益和质量进一步提升;完善国资监管制度体系,国资监管能力进一步提升。充分发挥国资国企在战略性新兴产业培育中的引导作用,在全市基础设施和公用事业建设中的骨干作用,在现代服务业和民生保障中的基础作用。构建国有资本统筹运营体系。围绕城市发展和产业转型,强化国有企业的功能定位。突出强化国有企业基础支撑、战略引领与公共服务功能,按照“产业相近、业务相关、管理协同”和“资产、人员、债务同步调整”的原则,整合市级国有资产、城市资源和政府资金,探索建立治理结构规范、投融资能力强、具有可持续发展能力的国资投资运营平台。完善国有资产统一监管体系。正确处理好政府与市场的关系，充分发挥好市场在资源配置中的决定性作用,积极推进政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开,国资监管机构代表政府履行出资人职责,行使国有资产监督管理职能。国资布局结构更趋合理优化。将市属国资集中到公共服务、基础设施和高新技术三大领域。推进扁平化管理,管理层级原则上控制在三级以内。现代企业制度基本建立健全。确立董事会在公司法人治理结构中的中心地位,健全协调运转、有效制衡的法人治理结构。以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效益、增强企业活力、承担社会责任为重点深化国有企业改革。

二、改革发展的主要内容

(四)改革国资管理体制,优化管理运行机制,实行“规则统一、分级监管”的国有资产监督管理机制。市级国资由市级国资监管机构统一负责监管,开放园区、镇(街道)国资(集体资产)由各板块明确监管部门进行监管。市级国资监管机构对开放园区、镇(街道)国资(集体资产)监管部门进行具体业务指导。

进一步明确专职国资监管机构职能。市政府国有资产监督管理办公室为市政府直属事业单位,机构人员独立,赋予归口全面管理市级国资国企的职能,依法代表本级政府对所出资市直属国资公司履行出资人职责,专司国有资产监管,享有出资人权益,监督国资国企运行和管理,以资本和产权管理为纽带,负责具体推进国资布局结构调整,以公司章程管理为龙头,以信息化管理为手段,建立健全国资监管制度,指导国有企业改革发展。政府其他部门依法履行对国有企业的行业指导、市场监管、公共服务等公共管理职能。市国资办主要承担市属国资公司及行政机关、事业单位脱钩经济实体(国资二级公司)监管。市政府融资平台类公司由市财政局托管。

(五)进一步明确国有企业功能定位。按照国有企业承担的职责、产业特征、市场属性、资源配置方式的差异,将我市国有企业分类为商业类:以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,按照市场化要求实行商业运作,依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。公益类:以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,优先考虑社会效益,兼顾经济效益。

(六)完善分类考核方式,建立有效激励国资国企科学发展的考核机制。建立以市场为导向、以同行业同规模为对标、以绩效为核心、合理体现行业差异、切合企业实际的企业薪酬分配体系,对商业类企业、公益类企业实行不同的监管方式和考核方式、不同的薪酬分配体系,完善年薪制、特别贡献奖、股权激励等多种分配方式并存的企业管理者薪酬制度,探索企业领导人员、技术骨干的中长期激励方式。健全与长期激励相配套的业绩挂钩,财务审计和信`息披露、延期支付和追索扣回机制。加强国有企业工资总额管理,建立健全市属国企管理者薪酬与职工薪酬协调联动机制,促进收入分配公平合理。加强对市直属国资公司对下属全资、国有控股子公司年度经营业绩考核方案的指导。研究合理确定并严格规范国有企业管理人员职务待遇、职务消费、业务消费,增强约束的严肃性。

(七)调整优化国资布局结构。坚持以市场为导向,注重在更高层面上的聚焦产业链、价值链,深化开放性市场化的双向重组联合。推动资源要素向优势企业、骨干企业和优秀企业家集聚,将市属国资国企资本主要集中到产业链的关键领域、产权链的核心环节、价值链的高端部位,集中到高新技术和战略性、基础性产业,集中到有竞争力的国资运营平台,集中到企业的主业。继续做好缩短企业管理链工作,对市场化程度高、竞争充分、或上级明令要求不得参与或变相参与经营的产业,要彻底脱钩或者退出投资、依法清退转让股份,加快国资退出步伐,凡三级及以下参股非重点培育发展的企业,三年内未能分红或亏损的股权要适时退出。

(八)推进股权多元化。通过引进战略投资、股权置换、整体转让、改制上市等多种形式,实现投资主体多元化。大力引进有品牌、有技术、有市场的实业型战略合作者和民间资本参与国有企业的改制重组,鼓励国有资本依法与境内外战略投资者合资合作,鼓励非公有制资本参与国有企业重组或合资经营,加快建立现代企业制度,使公司制、股份制成为市属国企的主要组织形态,推进管资产向管资本转变。积极推动有条件的企业发展混合所有制经济。

(九)允许混合所有制企业员工持股。积极探索混合所有制企业员工持股的多种形式,形成资本所有者和劳动者利益共同体。职工持股按照自愿原则,根据持股人对企业的影响和贡献程度确定持股比例。企业员工可以直接持股,如持股员工人数较多,可采用员工持股公司形式持股。允许国有企业改制引入外部投资者时,同步引入员工持股。支持国有企业与外部投资者、项目团队共同出资新设混合所有制企业。持股职工或机构可以作为发起人股东,规范参与本企业公开发行股票并上市。

(十)建立国有资本经营预算制度。以落实国有股东收益分配权为重点,规范国有资本收益上缴与支出管理,分行业、分类别确定国有资产收益上缴留成比例,逐步提高国有资本收益的上缴留成水平,到2020年,确保上缴留成比例不低于30%。准确把握国有资本经营预算方向,完善预算管理制度。国有资本经营预算除调入一般公共预算外,主要用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面。建立国资收益资金使用评价制度。

(十一)增强企业可持续发展能力。要坚持投资规模与企业资产负债水平和融资能力相匹配的原则,引导和支持企业找准盈利模式、强化资本运作,规范经营行为,实现自主持续发展。以资本为纽带,通过合资合作、并购重组、风险投资、基金运作等方式,积极参与先导性、支柱性的重大资产项目投资,实现投资、运营、盈利、退出、再投资的滚动发展。要引入社会资本、扩大直接融资、加快资本证券化等方式提升城市重点建设项目市场化运作水平,实现投资、建设、管理、盈利、还贷的良性循环。

三、完善现代企业制度,健全企业法人治理结构

(十二)完善企业法人治理结构。推进形成权责清晰、运转协调、制衡有效的治理结构和运行机制。建立股东会、董事会、监事会、经理办公会议事规则,进一步明确决策权限和决策程序,促进企业依法规范运作。加强董事会建设。优化董事会结构,董事会外部董事比例逐步提高到三分之一以上;规范董事会运作,实行集体决策、个人负责制,根据需要设立专门委员会;依照《公司法》及公司章程和相关规定行使职能,充分发挥董事会在法人

治理结构中的决策中枢作用。加强监事会建设,按外派与内设相结合原则,对国有独资公司派驻监事会或监事,以财务监督为重点(派驻财务总监),对董事、高级管理人员执行公司职务行为进行监督。经理层实行总经理负责制,按规履行职权,向董事会报告工作,对董事会负责。

(十三)推进选人用人和管理机制创新。坚持从严选拔、任用和管理国有企业领导人员,严格选人用人标准和程序,创新选人用人方式,发挥党组织在选人用人工作中的领导把关作用。坚持党管干部原则与依法产生董事会、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合,不断创新有效实现形式。坚持和完善企业党组织成员与董事会、监事会、经理层成员实行“双向进入、交叉任职”的领导体制。党组织书记、董事长一般由一人担任,董事长、总经理原则上分设,经理层中除总经理外,原则上不进入董事会。推行国有企业领导人员任期制和契约化管理,明确责任、权利、义务,严格任期管理和目标考核,保持合理的稳定性和必要的流动性。董事会成员任期每届三年;经理层成员任期由董事会确定,原则上与董事会任期同步;党组织、纪律检查组织领导人员的任期管理按党章规定执行。按照企业法人治理结构要求,出资人依法选择管理者,管理者依法行使用人权,在市场化程度较高的企业,积极推行职业经理人制度,构建国企领导人员优胜劣汰和能上能下的市场化选聘机制。

(十四)建立企业市场化管理机制。深化企业内部管理机制改革,建立企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度体系。推进扁平化管理,科学设置企业内部机构,实施流程再造,压缩管理层级,建立灵敏高效的反应机制。完善企业基础管理标准和规范,加强内控体系建设,健全岗位授权和企业法律顾问制度,加强企业对外投资项目的可行性调研、论证,严格规范企业对外投资程序,加强对投资项目的前期论证和后评估工作,切实防范投资经营风险,促进企业良性发展。

四、加强对国资国企改革的领导,形成推进改革发展的合力

(十五)充分发挥党的核心领导作用。切实加强党对国资国企改革发展的领导,把市场和政府的作用有机结合,形成促进改革的强大推动力。在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展,保证党组织工作机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。

(十六)建立鼓励改革创新的机制。对法律法规和国家政策未规定事项,鼓励开展改革创新。将推进国资国企改革创新工作纳入到企业和部门绩效考核,作为个人职务晋升和奖励的依据之一。要积极推进改革创新的各项配套政策和措施的制定,同时,对未能实现改革创新预期目标的单位和个人,只要是尽到勤勉尽责义务且不违反相关规定的,依照具体实际情况,免除相关责任。

市各有关部门、单位要按照本意见精神,结合实际,积极支持国资国企改革工作,努力形成推进国资国企改革的强大合力,努力为推进国资国企改革,促进国企发展创造良好的环境。各市属国有企业要从实际出发,大胆探索实践,抓紧制定贯彻落实本意见的工作方案。